ΑπόψειςΤο πρόγραμμα της Διεθνούς Αξιολόγησης Ασφάλειας Αεροπορίας (IASA)

Η δομή του ICAO

Η σύγχρονη Διεθνής πολιτική Αερομεταφορών σε διεθνές επίπεδο μπορεί να ανιχνευθεί άμεσα στη Σύμβαση του Σικάγου το Σεπτέμβριο του 1944. Πριν από αυτήν η ασφάλεια της αεροπορίας, εάν υπήρχε καθόλου, έτεινε να μεταχειρίζεται κάτω από κατά περίπτωση συμφωνίες μεταξύ χωρών. Η ταχεία ανάπτυξη των αεροσκαφών μακρών αποστάσεων, τα οποία ήταν έτοιμα μετά τον πόλεμο θα μπορούσαν να προσαρμοστούν για πολιτική χρήση και η σχετική τους άφθονη προμήθεια, οδήγησαν σε μια εκτίμηση ότι μια περισσότερο τακτική δομή για τη διενέργεια του διεθνούς εναέριου εμπορίου θα χρειαζόταν.

Η Σύμβαση του Σικάγου κάλυψε πολλές πλευρές της αεροπορίας που αυτή έβαλε τη θεσμική βάση πάνω στην οποία η διεθνής εναέρια μεταφορά έχει εξελιχθεί τα τελευταία 60 χρόνια. Οι υπογράφοντες στη Συνθήκη υποχρεώθηκαν να υιοθετήσουν μέτρα για να διασφαλίσουν την ασφάλεια της αεροπορίας συμμορφούμενοι προς τα διεθνή πρότυπα μέσω προγραμμάτων ασφάλειας.

Οι συνολικές αρχές των απαιτήσεων της παράλειψης ασφάλειας τα οποία εφαρμόζονται στις εθνικές κυβερνήσεις τέθηκαν στη Σύμβαση του Σικάγου αλλά ξεκαθαρίσθηκαν και εφαρμόσθηκαν αποτελεσματικά σε μια σειρά Παραρτημάτων. Το `Aρθρο 12 της Σύμβασης υποχρεώνει τα συμβαλλόμενα κράτη να υιοθετούν μέτρα για να ασφαλίζουν την ασφάλεια μέσω συμμόρφωσης με τα διεθνή πρότυπα στις υποχρεώσεις παράλειψης ασφάλειάς τους. Τα θεμελιώδη στοιχεία των όποιων παραλείψεων ασφάλειας είναι νομικά καθιερώνοντας και ενισχύοντας την υπηρεσία πολιτικής αεροπορίας και διαδίδοντας ειδικούς λειτουργικούς κανονισμούς για την πολιτική αεροπορία.

Το `Aρθρο 37 και 38 της Σύμβασης του Σικάγου εννοεί ότι οι χώρες έχουν συμφωνήσει να συμμορφώνονται με τα Πρότυπα και τις Συνιστώμενες Πρακτικές (Standards and Recommended Practices – SARPs) από τον ICAO. Αυτοί καλύπτουν μια ολόκληρη κλίμακα θεμάτων που κυμαίνονται από την χορήγηση αδειών των αεροπόρων μέχρι τη μεταφορά των επικίνδυνων φορτίων. Οι SARPs θέτουν τα ελάχιστα πρότυπα για τη λειτουργία στις αερομεταφορές νηολογώντας τα αεροσκάφη σε ένα Συμβαλλόμενο Κράτος. Οι συνιστώμενες πρακτικές που τέθηκαν σε κάθε Παράρτημα σχεδιάσθηκαν για να παρέχουν πληροφορίες σχετικά με το τι πρότυπα θα μπορούσαν υιοθετούνται προκειμένου να διασφαλίζεται η ασφάλεια στην αεροπορία, δεν είναι υποχρεωτικές.

Το πρόβλημα με τη δομή του ICAO είναι ότι εναπόκειται ισχυρά στην εθελοντική εφαρμογή. Ο ICAO για πολλά χρόνια δεν είχε τρόπο παρακολούθησης των ενεργειών αυτών που έχουν υπογράψει τη Σύμβαση. Επιπρόσθετα η κύρια ισχύς της επιβολής έχει παραδοσιακά παραμείνει στην ηθική πειστικότητα, ο ICAO δεν έχει μηχανισμούς για επιβολή προστίμων στους μη συμμορφούμενους, ακόμη και όταν εντοπίζονται. Πράγματι αυτό έχει επιβάλλει προβλήματα ακόμη και μετά την έναρξη του προγράμματος ελέγχων του ICAO. Στην αρχή δεν αποκάλυπτε τη φύση των ευρημάτων του.

Ο ICAO κάτω από Απόφαση του Συμβουλίου (Assembly Resolution) A29-13 έχει κινηθεί για να βελτιώσει την παρακολούθηση των παραλείψεων ασφάλειας ξεκινώντας ένα πρόγραμμα επιθεωρήσεων. Αυτό κατά ένα μέρος οδηγήθηκε από τις ενέργειες των ΗΠΑ αλλά επίσης ήταν αποτέλεσμα και του δικού του προγράμματος επιτήρησης το οποίο περιλάμβανε την έρευνα έξι Ασιατικών χωρών το 1993. Το 1995 τα μέλη του ICAO συμφώνησαν σε ένα εθελοντικό Πρόγραμμα Αξιολόγησης Παραλείψεων Ασφάλειας το οποίο από το 1996 θα διενεργούσαν ανεξάρτητοι επιθεωρητές ασφάλειας των αεροσκαφών και ικανότητάς των προς πτήση. Το σύστημα ήταν εθελοντικό, περιοριζόμενο σε ότι αφορά το σκοπό και την εμπιστευτικότητά του.

Από το 1998, 85 κράτη είχαν απαιτήσει αξιολογήσεις παραλείψεων ασφάλειας, και 26 είχαν δείξει ότι δεν θα επιδίωκαν μια τέτοια αξιολόγηση. Το πρόγραμμα βρήκε σε μεγάλη έκταση ελλείψεις στις ικανότητες των χωρών να διατηρήσουν τα ελάχιστα πρότυπα ασφάλειας του ICAO. Από τα 60 κράτη τα οποία είχαν αξιολογηθεί μέχρι εκείνη τη στιγμή, τα 32 είχαν παράξει σχέδια δράσης, μερικές φορές με τη βοήθεια του ICAO, για την διόρθωση των ελλείψεων. Αλλά ένα σχέδιο δράσης δεν συνεπάγεται εφαρμογή, παρά μόνο εντοπίζει τις ενέργειες που ένα κράτος προτίθεται να πάρει.

Από το 1999 ο ICAO ξεκίνησε ένα υποχρεωτικό παγκόσμιο πρόγραμμα ελέγχου παραλείψεων το οποίο περιλαμβάνει μηχανισμό συστηματικής παρακολούθησης της εφαρμογής των SARP. Ειδάλλως το εθελοντικό σχήμα των ευρημάτων δημοσιοποιείται, π.χ. όπως με την επιθεώρηση που διενεργήθηκε στις ΗΠΑ το 1999.

Το Πρόγραμμα IASA

Στις αρχές του 1990 οι ΗΠΑ άρχισαν να ενδιαφέρονται για την εφαρμογή των χωρών με τις απαιτήσεις παραλείψεων ασφάλειας του ICAO. Στην κατάσταση δόθηκε μεγαλύτερη εστίαση μετά έναν αριθμό ξένων αεροπορικών εταιρειών που απέτυχαν στις ΗΠΑ. Το 1991 η FAA μετά μια περίοδο ανησυχίας επισκέφθηκε 12 χώρες με αεροπορικές εταιρίες που ζητούσαν να λειτουργήσουν από και προς τις ΗΠΑ. Μια περίοδος δοκιμών ανέβασαν τις ανησυχίες σχετικά με το κατά πόσον οι χώρες ανταποκρίνονται στα SARP του ICAO.

Η FAA των ΗΠΑ καθιέρωσαν το πρόγραμμα της Διεθνούς Αξιολόγησης Ασφάλειας Αεροπορίας (International Aviation Safety Assessment – IASA ) τον Αύγουστο 1992. Ο σκοπός του προγράμματος εστιάσθηκε στην ικανότητα των χωρών, όχι της κάθε αεροπορικής εταιρίας χωριστά, να προσκολληθεί προς τα διεθνή SARP σχετικά με τις λειτουργίες και τη συντήρηση που καθιερώθηκαν από τον ICAO.

Η FAA έχει υιοθετήσει δύο τάξεις για τις χώρες εκείνη την εποχή (αρχικά ήταν τρεις κατηγορίες (Κατηγορία 1 ήταν ‘αποδεκτή’, κατηγορία 2 ήταν ‘υπό όρους’ και κατηγορία 3 ήταν ‘μη αποδεκτή’. Το σύστημα των δύο κατηγοριών υιοθετήθηκε το 1994).

• Κατηγορία 1: Η χώρα έχει αξιολογηθεί από τους επιθεωρητές της FAA και συμμορφώνεται με τα πρότυπα του ICAO, έχει βρεθεί να αδειοδοτεί και να επιβλέπει τους αερομεταφορείς σύμφωνα με τα πρότυπα ασφάλειας του ICAO


• Κατηγορία 2: Η FAA έχοντας αξιολογήσει τις Πολιτικές Αεροπορίες αυτών των χωρών, εντόπισε ότι δεν παρέχουν επαρκή επίβλεψη ασφάλειας στους διαχειριστές των αερομεταφορέων ώστε να ικανοποιούν την επίβλεψη των ελαχίστων προτύπων ασφάλειας που καθιερώθηκαν από τον ICAO. Η τάξη εφαρμόζεται σε μια ή περισσότερες από τις ακόλουθες ελλείψεις: (α) η χώρα στερείται των απαραίτητων νόμων/κανονισμών να υποστηρίξουν την πιστοποίηση και επίβλεψη των αερομεταφορέων, (β) η ΥΠΑ στερείται της τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης, των πόρων και της οργάνωσης για να αδειοδοτήσει ή να επιβλέψει τις λειτουργίες των αερομεταφορέων, (γ) η ΥΠΑ δεν έχει επαρκώς εκπαιδευμένο και πιστοποιημένο τεχνικό προσωπικό, (δ) η ΥΠΑ δεν παρέχει επαρκή καθοδήγηση επιθεωρήσεων για να διασφαλίσει επιβολή και συμμόρφωση με τα ελάχιστα διεθνή πρότυπα ασφάλειας, (ε) η ΥΠΑ έχει ανεπαρκή τεκμηρίωση και αρχεία πιστοποίησης και ανεπαρκή συνεχή επίβλεψη και επιτήρηση των λειτουργιών των αερομεταφορέων.

Εάν μια χώρα ταξινομηθεί στην Κατηγορία 2 και λειτουργεί προς τις ΗΠΑ, τότε η FAA κανονικά απαιτούν διαβουλεύσεις με την ΥΠΑ της χώρας. Οι μεταφορές της επιτρέπονται να συνεχιστούν στο τρέχον επίπεδο κάτω από την αυξημένη επιτήρηση της FAA –π.χ., αυξημένους ελέγχους στην πίστα- κατά τη διάρκεια αυτής της φάσης. Αποτυχία να επανορθωθούν οι ελλείψεις εντός μιας λογικής περιόδου μπορεί να οδηγήσει τους μεταφορείς σε αναστολή ή αποκλεισμό από τη χώρα. Νέες υπηρεσίες στις ΗΠΑ επιτρέπονται μόνο εάν λειτουργεί κάνοντας χρήση μισθωμένων αεροσκαφών από κατάλληλα εξουσιοδοτημένο και επιβλεπόμενο από τις ΗΠΑ μεταφορέα ή ένα ξένο αερομεταφορέα από χώρα Κατηγορίας 1, ο οποίος έχει εξουσιοδοτηθεί να εξυπηρετεί τις ΗΠΑ κάνοντας χρήση των δικών της αεροσκαφών.

Εάν μια χώρα κατηγορίας 2 δεν έχει μεταφορείς με υφιστάμενες λειτουργίες προς τις ΗΠΑ κατά τον χρόνο της αξιολόγησης, τότε δεν επιτρέπεται να ξεκινήσουν υπηρεσίες μέχρι να μετακινηθούν στο καθεστώς της Κατηγορίας 1. Οι υπηρεσίες προς τις ΗΠΑ θα επιτραπούν εάν λειτουργούν κάνοντας χρήση μισθωμένων αεροσκαφών από ένα κατάλληλα εξουσιοδοτημένο και επιβλεπόμενο μεταφορέα ΗΠΑ, ή ένα ξένο αερομεταφορέα από μια χώρα Κατηγορίας 1 εξουσιοδοτημένη να εξυπηρετεί τις ΗΠΑ κάνοντας χρήση των δικών της αεροσκαφών.

Οι ΗΠΑ δεν προσφέρουν βαθμό βοήθειας στις χώρες για την ικανοποίηση των προτύπων του ICAO αλλά αυτά είναι τα ελάχιστα. Από πρακτικής προοπτικής έχουν αναπτυχθεί πρότυπα για Model Civil Aviation safety Act και ένα Model Aviation Regulatory Document που παρέχουν συγκρίσεις έναντι των οποίων η χώρα μπορεί να αξιολογεί την επίβλεψη του προγράμματος ασφαλείας της. Αυτά βλέπονται σαν οδηγίες παρά σαν αυστηρή σειρά οδηγιών σε ότι αφορά στις διαφορετικές εθνικές θεσμικές δομές.

Από το 1998 το πρόγραμμα είχε ολοκληρώσει 87 επιθεωρήσεις ΥΠΑ και βρήκαν ότι περίπου 65% των χωρών δεν συμμορφώνονται πλήρως με τα πρότυπα του ICAO. Οι ελλείψεις εμπίπτουν σε ένα αριθμό κατηγοριών:

• Ανεπαρκή και σε κάποιες περιπτώσεις ανύπαρκτα κανονιστικά έντυπα
• Έλλειψη συμβουλευτικής τεκμηρίωσης


• Έλλειψη έμπειρου προσωπικού ικανού προς πτήση


• Έλλειψη ελέγχου των σημαντικών θεμάτων που σχετίζονται με την ικανότητα προς πτήση τέτοια όπως η έκδοση και επιβολή των Οδηγιών που σχετίζονται με την Ικανότητα Πτήση, Κατάλογο Ελάχιστου Εξοπλισμού και την διερεύνηση των Αναφορών Δυσκολίας Υπηρεσίας


• Έλλειψη επαρκών τεχνικών δεδομένων


• Απουσία συστημάτων Πιστοποίησης Αερομεταφορέα (Air Operator Certification – AOC)


• Μη συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις του συστήματος AOC


• Έλλειψη επαρκώς εκπαιδευμένων επιθεωρητών συμπεριλαμβανομένης της έλλειψης τύπου επιθεώρησης
• Έλλειψη ή ενημέρωση εταιρικών εγχειριδίων για χρήση από τους αεροπόρους
• Ανεπαρκείς διαδικασίες ελέγχου ικανότητας
• Ανεπαρκείς εκπαιδευμένοι υπάλληλοι καμπίνας

Οι ΗΠΑ έχουν καθιερώσει ένα αριθμό προγραμμάτων που είτε άμεσα ή έμμεσα βοηθούν τις χώρες να ικανοποιήσουν τις απαιτήσεις IASA. Κάποιες από αυτές όπως μια σειρά ‘Συνόδων Κορυφής’ που οργανώθηκαν υπό την αιγίδα του πανεπιστημίου George Washington και του πανεπιστημίου George Mason σχεδιάσθηκαν για να διευκολύνουν τις ανταλλαγές πληροφοριών σε επίπεδο Υπουργών και Γενικών Διευθυντών των ΥΠΑ. `Αλλοι περιλαμβάνουν την παροχή περισσότερης τεχνικής υποστήριξης. `Αλλοι όπως οι Ασφαλείς Ουρανοί για το Πρόγραμμα της Αφρικής ανακοινώθηκε το 1998 και περιλαμβάνει βοήθεια προς την Κένυα, την Αγκόλα, το Καμερούν, το Κεϊπ Βέρντε, το Μαλί, την Ναμίμπια και την Τανζανία σκοπεύουν στην ενίσχυση των περιφερειακών πρωτοβουλιών. Οι ΗΠΑ έχουν επίσης ενθαρρύνει την ‘αυτό-βοήθεια’ και συγκεκριμένα την διαμόρφωση των περιφερειακών ομαδοποιήσεων για να διευκολύνουν την συγκέντρωση πόρων και δεξιοτήτων, όπως η ομάδα COSESNA των χωρών της Κεντρικής Αμερικής.

Ο σκοπός της στατιστικής ανάλυσης είναι να εξετάσει ποιοι παράγοντες επηρεάζουν το κατά πόσον οι χώρες συμμορφώνονται (όπως εντέλλονται από τη διαβάθμισή τους IASA) με τις υποχρεώσεις του ICAO. Ένας περιορισμός αυτής της εντολής είναι ότι θα προκαταλάβει τα αποτελέσματα με την έννοια ότι οι χώρες οι οποίες έχουν περισσότερο άμεσους δεσμούς με τις ΗΠΑ θα ενδιαφέρονται περισσότερο για την απόκτηση της κατάστασης Κατηγορίας 1 IASA από εκείνες που δεν έχουν. Δεν υπάρχουν επομένως επαρκή δεδομένα για να υπάρξει άμεση μέτρηση της συμμόρφωσης.

Τα δεδομένα IASA χρησιμοποιούνται εξαιτίας της πληρότητάς τους. Η βάση δεδομένων περιλαμβάνει 106 χώρες, παρόλα αυτά πλήρεις πληροφορίες υπάρχουν μόνο για ένα υποσύνολο εξ αυτών. Η εξαρτώμενη μεταβλητή στην ανάλυση είναι το κατά πόσο μια χώρα είναι στην Κατηγορία 1 IASA ή όχι το 2003.

Οι επεξηγηματικές μεταβλητές αγκαλιάζουν ένα συνδυασμό των συνεχόμενων μεταβλητών και ενός αριθμού πλαστές μεταβλητές. Αυτές ενσωματώνουν μια ποικιλία οικονομικών μεταβλητών (για το 2003) και φυσικών μεταβλητών (κυρίως για το 2002).

Ένα πρόβλημα είναι ότι μια ευρεία ποικιλία πιθανών παραγόντων μπορούν να προσδιορίσουν το κατά πόσον μια χώρα ικανοποιεί τα κριτήρια IASA. Από την πλευρά της προσφοράς, για παράδειγμα, δοσμένων των πόρων που απαιτούνται να ικανοποιούν τις απαιτήσεις ελέγχου ασφάλειας, παράγοντες όπως το ακαθάριστο εθνικό προϊόν και το μέγεθος του πληθυσμού φαίνονται σχετικοί. Από την πλευρά της ζήτησης, υπάρχουν παράγοντες όπως η σχέση της αεροπορίας της χώρας με τις ΗΠΑ –π.χ., το κατά πόσον έχει συμφωνία αεροπορικής συμφωνίας ‘Ανοιχτοί Ουρανοί’, το μέγεθος του τομέα αερομεταφορών της, η εμπλοκή της στο εμπόριο και η ζήτηση κάποιων βιομηχανιών για αερομεταφορές όπως ο τουρισμός.

* Ο Δρ. Ελευθέριος Καταρέλος είναι Ελεγκτής Εναέριας Κυκλοφορίας και Διδάσκων του Πανεπιστημίου Αιγαίου.